Споры по государственным и муниципальным контрактам

   Споры по государственным и муниципальным контрактам давно перестали быть исключительно юридической экзотикой. Сегодня это рутинная, но оттого не менее сложная часть хозяйственной деятельности для тысяч подрядчиков и заказчиков. Закон № 44-ФЗ сменил 94-ФЗ, практика Высшего Арбитражного Суда уступила место позициям Верховного Суда, а электронные аукционы стали стандартом. Однако парадокс в том, что с каждым витком реформы контрактной системы число конфликтов не снижается — меняется лишь их оптика.  Заказчики научились изощрённо обходить запрет на изменение существенных условий через «уточнение адресных планов» и «корректировку проектных решений». Исполнители — отвечать цессией денежных требований, маскируя замену стороны. Суды вынуждены балансировать между императивом Закона № 44-ФЗ и принципами добросовестности (ст. 10 ГК РФ).

   Задача этого материала — не пересказать нормы, а деконструировать алгоритмы: как именно сегодня формируется доказательственная база, где суды продолжают видеть «публичный интерес», не подлежащий диспозитивности, и почему в 2025 году побеждает не тот, кто громче ссылается на 44-ФЗ, а тот, кто точнее фиксирует обстоятельства дела.

ВАЖНО: Победитель торгов по 44-ФЗ практически лишен права просто «передумать» и официально отказаться от подписания контракта без последствий — закон не предусматривает для него такой процедуры. Единственный легальный способ избежать сделки для участника, занявшего первое место, — это создать условия, при которых его признают уклонившимся, либо заключить контракт и сразу инициировать его расторжение. Заказчик же вправе отказаться от заключения только при строго определенных основаниях (например, несоответствие участника требованиям), оформив это протоколом об отказе от заключения контракта и разместив его в ЕИС.

Когда возникают споры по муниципальному и госконтракту?

   Любой конфликт в сфере госзаказа — следствие столкновения двух противоположных стимулов. Заказчик минимизирует риски нецелевого использования бюджета и собственные репутационные издержки. Исполнитель — ищет прибыль и стремится избежать кабальных условий. Это объективное противоречие. Споры по государственным и муниципальным контрактам возникают ровно в тот момент, когда одна из сторон перестаёт верить, что контракт будет исполнен так, как задумывалось.

• Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств: Самая объёмная категория. Сюда относятся не только случаи полного бездействия подрядчика, но и поставка товара с характеристиками, отклоняющимися от спецификации, выполнение работ с отступлениями от проектной документации, оказание услуг не в полном объёме. Ключевая сложность: Закон № 44-ФЗ практически не оставляет пространства для «улучшений» или эквивалентной замены без проведения новой закупки.
• Одностороннее расторжение контракта: Заказчик всё чаще использует механизм ст. 95 Закона № 44-ФЗ для быстрого выхода из неудачного контракта. Проблема в том, что процедура часто нарушается: решение размещается в ЕИС, но не направляется поставщику по почте, либо направляется не по тому адресу. Исполнитель узнаёт о расторжении постфактум. Судебная практика последних лет (дело № А40-273323/2018, Постановление АС Московского округа от 19.11.2019) жёстко стоит на том, что несоблюдение порядка уведомления влечёт ничтожность одностороннего отказа.
• Споры о сроках исполнения и оплаты: Две стороны одной медали. Заказчик требует неустойку за просрочку, поставщик — оплату фактически выполненных работ. Здесь возникает коллизия между ГК РФ и 44-ФЗ: договорная неустойка рассчитывается по правилам ст. 330 ГК РФ, но её минимальный размер жёстко установлен законом (1/300 ключевой ставки). Судебная практика выработала критерии: если просрочка вызвана бездействием самого заказчика (несвоевременная передача площадки, документации), неустойка не взыскивается (п. 10 Обзора ВС РФ от 28.06.2017).
• Разногласия по предмету контракта и объёму работ/услуг: Точка преткновения — изменение предмета без торгов. Дополнительные соглашения, которыми «реконструкция» превращается в «строительство», а объём работ увеличивается на 30 %, в 2025 году гарантированно признаются ничтожными. Арбитражная практика (дело № А58-619/2016) неумолима: предмет контракта — существенное условие, его изменение без конкурентной процедуры нарушает публичный порядок.
• Отказ в приёмке результатов: Формальный акт: заказчик подписывает отказ, мотивируя его дефектами, которые не указаны в документации или находятся в пределах допустимых отклонений. Исполнитель оказывается в ловушке — контракт не закрыт, оплата не поступает, а сроки на гарантийные обязательства уже пошли. Стратегия защиты — доказывать потребительскую ценность результата и злоупотребление правом со стороны заказчика.
• Взыскание неустоек, штрафов, убытков: Встречные требования. Заказчик считает неустойку, поставщик пытается снизить её по ст. 333 ГК РФ или доказать отсутствие вины (ст. 401 ГК РФ). Новелла последних лет: заказчики всё чаще предъявляют убытки в виде разницы между ценой контракта и ценой замещающей сделки (ст. 393.1 ГК РФ). Это кратно увеличивает цену спора.
• Включение в реестр недобросовестных поставщиков: Фактически смертный приговор для бизнеса, работающего с госзаказом. Два года в РНП блокируют участие в торгах. Основание — односторонний отказ заказчика от контракта в связи с существенным нарушением поставщика. Алгоритм защиты здесь специфичен: сначала оспаривается сам отказ в суде, затем — решение ФАС о включении в реестр. Без отмены отказа шансов исключить компанию из РНП практически нет.
• Оспаривание действий заказчика на этапе закупки: Классика жанра: незаконное отклонение заявки, установление необъективных критериев оценки, требование документов, не предусмотренных документацией. Здесь важен тактический выбор — жалоба в ФАС (5 рабочих дней) или прямой иск в арбитражный суд. Первое быстрее, второе — позволяет взыскать убытки.

ПОЛЕЗНО: Если пропустить срок подписания контракта или не предоставить обеспечение, заказчик автоматически собирает комиссию и выносит решение о признании победителя уклонившимся. Однако избежать этого можно: например, инициировать обжалование самой закупки лицом, занявшим второе место, или подписать договор, а затем договориться о мирном расторжении через соглашение сторон. Это влечет не только потерю обеспечения заявки, но и включение в Реестр недобросовестных поставщиков (РНП) сроком на два года. 

Досудебное урегулирование спора по контракту

   Российское процессуальное законодательство и Закон № 44-ФЗ предлагают три принципиально разных досудебных механизма. Их смешение или игнорирование — одна из частых причин проигрыша даже при сильной материальной позиции.

Досудебное обжалование в ФАС: сроки, порядок, последствия

    Это административная, а не судебная процедура. Жалоба подаётся через ЕИС в электронном виде. Критически важны сроки. На обжалование положений документации — до окончания срока подачи заявок. На действия комиссии (протоколы) — в течение 5 рабочих дней с даты размещения протокола. ФАС рассматривает жалобу 5 рабочих дней, и на это время закупка приостанавливается.

   Эффективность механизма высока, но только если жалоба точечная. ФАС не проводит комплексной экспертизы закупки. Контролирующий орган проверяет лишь доводы, изложенные заявителем. Не указали конкретный пункт документации — ФАС его не увидит. Не приложили скриншот из функционала ЕИС — доказательств нет. Решение ФАС обязательно для заказчика. Неисполнение предписания — административный штраф на должностное лицо до 50 000 рублей.

Судебное разбирательство: подведомственность и сроки

   Споры по государственным и муниципальным контрактам подведомственны исключительно арбитражным судам. Третейские оговорки в госконтрактах ничтожны (п. 1 ст. 5 ФЗ «Об арбитраже»). Общий срок исковой давности — три года. Однако существует важный нюанс: для оспаривания решений ФАС установлен специальный трёхмесячный срок с момента вынесения решения (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Восстановление этого срока возможно только при исключительных обстоятельствах.

   Особенность арбитражного процесса по госконтрактам — активная роль суда. Судья вправе истребовать доказательства по собственной инициативе, назначить экспертизу. Это следствие публично-правового элемента в споре.

Претензионный порядок: технология фиксации

   Обязательный претензионный порядок установлен ч. 5 ст. 4 АПК РФ. Срок ответа на претензию по умолчанию — 30 дней, если контрактом не предусмотрено иное. Но важнее не формальное направление претензии, а её содержание. Грамотная претензия — это проект будущего искового заявления. Она должна содержать:

• расчёт суммы требования (неустойка, основной долг);
• ссылки на пункты контракта и нормы права;
• приложение доказательств (акты, переписка, платежные поручения).

   Если претензия написана «взыщите долг», без детализации, суд, скорее всего, сочтёт досудебный порядок соблюдённым, но такая претензия не несёт доказательственной ценности. Другое дело, когда к претензии приложен контррасчёт, акт экспертизы, фототаблица. Это фиксирует позицию истца на раннем этапе и затрудняет ответчику «смену показаний».

ИНТЕРЕСНО: Ситуация, когда уже в ходе исполнения госконтракта обнаруживается необходимость в работах, не учтенных изначально, — одна из самых спорных в 44-ФЗ.  Правовая квалификация таких действий требует тщательной фиксации фактов и нередко переходит в плоскость судебного спора о признании контракта измененным или взыскании неосновательного обогащения. Закон жестко ограничивает возможность изменения цены и объемов, поэтому просто подписать допсоглашение на дополнительные работы нельзя. Для подрядчика критически важно доказать, что работы были объективно необходимы и без них результат нельзя было достичь, иначе есть риск, что их просто не оплатят.

Нормативная база по спорам с государственным или муниципальным контрактом

   Нормативный массив, регулирующий споры по государственным и муниципальным контрактам, не исчерпывается специальными законами о закупках. Он представляет собой трёхуровневую систему, где нормы публичного права накладываются на общие положения ГК РФ, а судебная доктрина достраивает недостающие элементы.

   Федеральный закон № 44-ФЗ — базовый акт. Ключевая для спорных ситуаций — статья 95. Часть 1 устанавливает исчерпывающий перечень случаев изменения существенных условий контракта. Суды трактуют этот перечень расширительно? Нет. Прямо противоположно. Любое изменение, не подпадающее под ч. 1 ст. 95, — ничтожно. Это касается сроков, цены, объёма, предмета. Часть 5 ст. 95 — абсолютный запрет на замену поставщика (исключение — реорганизация). Часть 7 — редкий случай, когда суды допускают изменение (улучшение характеристик) без изменения цены.

   Федеральный закон № 223-ФЗ действует для госкомпаний, естественных монополий и организаций с госучастием. Здесь правовой режим мягче: допустимы уступка прав, изменение условий, если это предусмотрено положением о закупке. Однако и здесь есть предел — конкурентные процедуры не должны подменяться «дружественной» цессией.

Гражданский кодекс РФ:

• Статья 451 ГК РФ (существенное изменение обстоятельств). Попытки изменить контракт через суд на основании этой статьи стабильно отклоняются арбитражем. Финансово-экономический кризис, рост цен на материалы, санкции — суды не признают эти обстоятельства основанием для изменения госконтракта (Постановление АС ВСО от 28.08.2018 № Ф02-3487/18).
• Статья 333 ГК РФ — главный инструмент снижения неустойки. Применяется только по заявлению ответчика. Критерии: несоразмерность последствиям нарушения, двукратная учётная ставка ЦБ РФ.
• Статья 401 ГК РФ — основание освобождения от ответственности при отсутствии вины. Важно: непреодолимая сила (форс-мажор) не включает экономические риски предпринимателя (девальвация, санкции, арест счетов).

   Регламенты ФАС и арбитражная практика. Административный регламент ФАС по рассмотрению жалоб (Приказ № 727/14) детализирует процедуру. Обзоры Верховного Суда (от 28.06.2017, от 25.12.2018) фактически имеют силу нормативных актов — каждый пункт этих обзоров суды используют как прямое руководство к действию.

ИНТЕРЕСНО: Штрафы и пени по госконтракту — это не просто санкции, а инструмент регулирования, имеющий разную правовую природу: пени начисляются за просрочку (деньги за каждый день), а штраф — за факт некачественного исполнения или неисполнения (фиксированная сумма).  В судебной практике активно применяется ст. 333 ГК РФ о снижении неустойки, однако для этого необходимо представить веские доказательства ее несоразмерности последствиям нарушения. При этом размер неустойки для малого бизнеса и социально ориентированных НКО существенно ниже, чем для обычных организаций.

Доказательная база в споре по контракту

   Доказательства в спорах по государственным и муниципальным контрактам имеют специфику. Суд не просто устанавливает фактические обстоятельства, он оценивает соблюдение публичной процедуры. Отсюда правило: любые действия, не отражённые в ЕИС или не оформленные письменно, как правило, не имеют юридической силы.

Документальный комплекс

• Протоколы разногласий. Подписанный протокол к контракту — редкий зверь. Заказчики всеми силами избегают его подписания, предпочитая расторгнуть контракт по соглашению сторон, чем зафиксировать ошибку в документации. Однако наличие подписанного протокола — железобетонное доказательство согласования иных условий.
• Переписка сторон. Ключевой носитель доказательств. Но не любая переписка, а только та, которая велась с адресов/доменов, указанных в контракте, или через систему ЕИС. Скриншоты личной переписки в мессенджерах суды оценивают критически, назначают экспертизы давности и принадлежности аккаунтов. Рекомендация: включать в контракт пункт о юридической значимости переписки по электронной почте с корпоративных доменов.
• Акты приёмки. Акт КС-2, КС-3, товарная накладная, УПД. Односторонний акт, мотивированно не подписанный заказчиком, лишается доказательственной силы. Немотивированный отказ позволяет исполнителю требовать оплаты в судебном порядке.
• Заключения экспертизы. В 2025 году суды всё чаще назначают комплексные строительно-технические и оценочные экспертизы. Цена экспертизы может достигать миллиона рублей, но без неё невозможно доказать ни объём качественно выполненных работ, ни стоимость устранения недостатков. Исполнители часто ошибаются, заявляя ходатайство о назначении экспертизы только в суде. Лучшая практика — проведение досудебной независимой экспертизы с уведомлением заказчика.

Фиксация несоблюдения сроков и качества

   Здесь применим алгоритм ст. 716 ГК РФ. Подрядчик, не предупредивший заказчика о невозможности выполнить работы в срок, лишается права ссылаться на эти обстоятельства. Обратная ситуация: письменное уведомление с входящим номером заказчика — это отсрочка ответственности.

Роль судебной и антимонопольной практики

   Ссылка на «сложившуюся практику» без приведения конкретных судебных актов — пустой звук. Стратегия подготовки: найти 5–7 постановлений арбитражных судов округов по идентичному спору, распечатать их, выделить маркером идентичные обстоятельства. Суды крайне чувствительны к единообразию толкования.

ПОЛЕЗНО: Обеспечение исполнения контракта (банковская гарантия или денежный залог) защищает заказчика, но создает серьезную финансовую нагрузку на поставщика. Чтобы гарантийный депозит не стал инструментом давления, важно четко соблюдать процедуру сдачи-приемки и фиксировать отсутствие претензий со стороны заказчика в отчетных документах. Юридически тонкий момент: даже при полном и надлежащем исполнении контракта, деньги или гарантия «замораживаются» до момента финальной приемки и подписания всех актов. При частичном ненадлежащем исполнении заказчик вправе удержать сумму неустойки из обеспечения. 

Как выиграть в суде спор по государственному или муниципальному контракту?

   Победа в спорах по государственным и муниципальным контрактам редко бывает следствием одной яркой речи адвоката. Это результат системной работы, начатой задолго до подачи иска.

Как избежать спорной ситуации по контракту?

   Превенция эффективнее судебного представительства. Внедрение контракт-менеджмента на стороне поставщика:

1. Чек-лист при заключении контракта: проверка полномочий лица, подписавшего контракт со стороны заказчика; сверка кодов ОКПД2 и КОСГУ; наличие запрета на уступку прав.
2. Входной контроль проектной документации. Если смета составлена с ошибками, выполнить работы без отклонений невозможно. Фиксация ошибок на старте — единственный способ избежать претензий в будущем.
3. Дневник производства работ. Фотофиксация с геометками, датой и временем. Еженедельные письма заказчику «о ходе исполнения».

Пошаговые алгоритмы

При отклонении заявки:

1. В течение 1 часа с момента публикации протокола — скриншот всех страниц заявки победителя (если доступно).
2. Сравнение требования документации и заявки победителя.
3. Подача жалобы в ФАС в течение 5 дней.
4. Одновременная подача заявления об обеспечении иска в арбитраж (запрет на заключение контракта). Если ФАС откажет, суд останавливает сделку.

При задержке оплаты:

1. Расчёт неустойки по п. 5 ст. 34 Закона № 44-ФЗ (1/300 ключевой ставки).
2. Направление претензии с расчётом.
3. Если в течение 7–10 дней оплата не поступила — обращение в суд.
4. Заявление обеспечительных мер: арест бюджетных средств. Практика допускает это, если истец предоставляет встречное обеспечение.

При одностороннем отказе заказчика:

1. Проверка даты размещения решения в ЕИС.
2. Проверка даты направления решения по почте (по штампу на конверте).
3. Если нарушен 30-дневный срок вступления в силу (после надлежащего уведомления) — иск о признании отказа незаконным.
4. Одновременно — заявление о применении обеспечительных мер в виде запрета ФАС рассматривать вопрос о включении в РНП.

Типичные ошибки сторон

Со стороны заказчика:

• Указание в протоколе отклонения формальных оснований («непредставление документа» при фактическом наличии документа в заявке).
• Расторжение контракта без получения от поставщика требования об устранении нарушений.
• Непроведение экспертизы своими силами или с привлечением экспертов перед отказом от приёмки.

Со стороны исполнителя:

• Подписание контракта с заведомо нереальными сроками.
• Направление писем о приостановке работ, но необоснованное продолжение работ.
• Отказ от подписания дополнительных соглашений с последующим фактическим выполнением дополнительных работ.
• Игнорирование судебных приказов о взыскании неустойки (неотмена приказа в течение 10 дней блокирует возможность спора по сумме).

Стратегии защиты

Для поставщика:

• Акцент на п. 1 ст. 406 ГК РФ (просрочка кредитора). Доказывать, что сроки нарушены не по вине исполнителя.
• Использование ст. 404 ГК РФ (смешанная вина). Если заказчик поздно передал документацию, это уменьшает размер ответственности.
• Снижение неустойки по ст. 333 ГК РФ. Контррасчёт на основе двукратной учётной ставки ЦБ.

Для заказчика:

• Доказывание существенности нарушения (ст. 450 ГК РФ). Не любое нарушение даёт право на односторонний отказ.
• Фиксация убытков в виде упущенной выгоды (например, из-за срыва сроков ввода объекта не удалось привлечь арендаторов).
• Применение ст. 10 ГК РФ, если поставщик действует недобросовестно (намеренное затягивание сроков для роста цен).

Сроки и их пропуск

   Пропуск срока исковой давности — самостоятельное основание для отказа в иске. Важно: по требованиям о взыскании неустойки срок исчисляется отдельно по каждому просроченному дню. Суды не применяют давность к текущей неустойке, если обязательство не исполнено. Но на уже начисленную и зафиксированную неустойку (например, по акту сверки) давность распространяется.

ИНТЕРЕСНО: Самая частая ошибка поставщиков — ожидание, что обеспечение контракта вернется автоматически сразу после оплаты. На практике, заказчик обязан вернуть денежные средства или освободить гарантию только после подписания документа о приемке и, что важно, при отсутствии у него имущественных претензий. При этом закон не обязывает заказчика платить проценты за пользование чужими денежными средствами за период «зависания» суммы, поэтому в договоре стоит специально оговаривать условия и сроки возврата.Если в контракте предусмотрен гарантийный срок, возврат полного обеспечения может откладываться на годы. 

Адвокат по спорам с муниципальным или госконтрактом

   Вовлечение профессионального представителя в споры по государственным и муниципальным контрактам перестало быть опцией — это условие выживания на рынке госзаказа. Причина не в сложности норм, а в асимметрии ресурсов. Штатный юрист заказчика ведёт однотипные дела годами, нарабатывая шаблоны. Исполнитель, выигравший 3–4 контракта в год, физически не может конкурировать в процессуальном мастерстве.

Когда привлекать юриста по госзакупкам?

   Точка невозврата — момент получения решения заказчика об одностороннем отказе. До этого этапа споры ещё могут быть урегулированы переговорами. После — возникает реальная угроза включения в РНП, что требует немедленного судебного вмешательства.

   Также безусловный повод для привлечения адвоката:

• Необходимость оспаривания результатов экспертизы.
• Споры о качестве сложного оборудования или уникальных строительных объектов.
• Взыскание убытков в крупном размере (свыше 5 млн рублей).
• Обжалование решений ФАС в суде кассационной инстанции.

Юридическое сопровождение: что входит в работу

• Аналитический этап. Адвокат изучает не только контракт и переписку, но и закупочную документацию, протоколы разногласий, конкурсное предложение победителя. Часто нарушения, допущенные на стадии формирования начальной максимальной цены контракта, транслируются на весь период исполнения.
• Подготовка жалоб и исков. Профессиональный документ отличается от любительского не количеством ссылок на статьи, а структурой причинно-следственных связей. ФАС и суд должны увидеть не просто «заказчик нарушил закон», а «действие заказчика привело к ограничению конкуренции и нарушению прав заявителя».
• Представительство в ФАС. Важно физическое присутствие на заседании комиссии. ФАС всё чаще переходит к видео-конференц-связи, но личное участие позволяет оперативно реагировать на доводы заказчика, представлять дополнительные доказательства.
• Стратегия доказывания. Юрист определяет, какие факты нужно подтвердить экспертным заключением, какие — показаниями свидетелей, какие — письменными доказательствами. Разрабатывает вопросы для эксперта и кандидатуру экспертного учреждения.
• Медиация и переговоры. В 2025 году около 15 % споров завершаются мировыми соглашениями. Но это не «дружеский компромисс», а жёсткий торг, где каждая сторона оценивает судебные риски. Адвокат просчитывает вероятность отмены судебного акта в апелляции и кассации — это главный аргумент в переговорах.

   Современное состояние споров по государственным и муниципальным контрактам характеризуется тремя устойчивыми трендами.

1. Первый: арбитражные суды окончательно отошли от формально-догматического толкования Закона № 44-ФЗ в сторону оценки добросовестности сторон. Дела о взыскании неосновательного обогащения за фактически выполненные работы без контракта в 2025 году почти не выигрываются. Исключение — аварийно-спасательные работы и случаи, когда заказчик сам спровоцировал выполнение работ, не имея контракта.
2. Второй: ФАС утратила роль «быстрого реагирования» в спорах на этапе исполнения контракта. Служба эффективна при обжаловании документации и протоколов, но споры о качестве, объёме, сроках — это компетенция суда. Стратегия обжалования должна строиться с учётом этого размежевания.
3. Третий: цена процессуальной ошибки кратно возросла. Раньше проигрыш означал лишь взыскание суммы долга или неустойки. Сегодня проигрыш в споре об одностороннем отказе автоматически запускает процедуру включения в РНП, что фактически ликвидирует компанию как участника рынка госзаказа.

   Адвокатское бюро «Кацайлиди и партнёры» рассматривает каждый спор по госконтракту как инвестиционный проект. Мы не оцениваем вероятность победы абстрактно — мы рассчитываем соотношение судебных издержек, времени и экономического эффекта. Иногда выгоднее признать долг и заключить мировое соглашение, чем два года доказывать отсутствие вины. Иногда принципиальное значение имеет сам факт судебного акта, подтверждающего незаконность действий заказчика, — для последующей репутационной защиты.

   Споры по государственным и муниципальным контрактам — это всегда спор не о праве, а о фактах. Право известно сторонам заранее, оно зафиксировано в законе и контракте. Факты же устанавливаются через документы, экспертизы, переписку. Поэтому побеждает тот, кто раньше начал собирать доказательства, кто точнее зафиксировал обстоятельства и кто профессиональнее их интерпретировал.

ПОЛЕЗНО: Замена заказчика в контракте — это не перемена лица в обязательстве в классическом смысле, а следствие реорганизации или передачи функций от одного госоргана другому. Единственный риск — затягивание приемки на стыке полномочий старого и нового заказчика. В такой ситуации необходимо официально уведомить нового правопреемника о ходе исполнения и требовать письменного подтверждения принятия им обязательств по оплате.Для поставщика это означает смену реквизитов в платежных документах и адресата для сдачи работ, но сам контракт и все обязательства сохраняют силу. 

Отзыв по медиации с нашим адвокатом

Доверитель — Паклина Лада Юрьевна:

© адвокат, управляющий партнер АБ "Кацайлиди и партнеры"

А.В. Кацайлиди